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PPP的模式、合作关系及制度建立

    近期以来,财政部在促进政府和社会资本合作(PPP)方面不断出台规范文件。可以说,自2013年12月全国财政工作会议专门召开PPP专题研讨会以来,中国的PPP制度机制建设取得显著成果。
  一年多来,PPP在中国发展如何,目前存在哪些问题,应该如何解决?4月8日至11日,在财政部金融司、国际经济关系司、国际财金合作司、干部教育中心与亚洲城市发展中心共同举办的“政府和社会资本合作(PPP)国际研讨班”上,国内外专家学者围绕这些问题展开了思想的交锋。
  PPP模式:能解决问题,但并非“万能钥匙”
  PPP模式在中国还是个新生事物,但其作为一种国际通行的模式,已经开展了20多年,在很多国家取得了成功。当前,在我国推广PPP模式具有重大现实意义。
  从政府角度看,通过动员社会资本参与,不仅可以减轻当期财政支出压力,而且可以平滑年度间财政支出波动。政府职能由“既做运动员又做裁判员”向“做裁判员”转变。
  从社会角度看,通过发挥政府和社会资本的各自优势,能“让专业的人做专业的事”,并建立激励相容的机制,把政府的政策目标、社会目标和社会资本的运营效率、技术进步内在动力结合起来,充分提高公共产品供给效率。
  从市场角度看,通过PPP模式,社会资本可以进入电力、道路、供水、供热等公共服务领域,从而大幅拓宽国内企业特别是民营企业的发展空间。同时,PPP模式也是全面深化经济体制改革,发展混合所有制经济的一项重要内容。
  在国务院发展研究中心宏观经济部副部长孟春看来,PPP模式有利于把市场在资源配置中的决定性作用与政府在经济发展中的引导性作用结合在一起,充分利用市场机制和资源。因此,PPP模式的发展可以成为新常态下做好“加法”、拉动经济增长的重要引擎。
  “但PPP并非解决所有问题的法宝。”亚洲城市发展中心中国区域办公室主任AdolfoGuerrero表示,实际上,社会资本投入基础设施建设的成本有可能会更高,即使政府提供了良好的PPP环境,谨慎的社会资本还是会担心债务问题如何解决等。同时,社会资本往往只投资在可回报的项目中,投资在熟悉的、可靠的、有很好记录的项目中,而在中国,目前可借鉴的成功案例并不多,这也是社会资本犹豫不决的一个原因。
  那么,什么样的项目适合PPP模式?在中央财经大学公共财政与政策研究院院长乔宝云看来,只有在市场失灵和政府失灵产生交集的情况下,才需要用到PPP模式。他表示,基础设施包括经济基础设施和社会基础设施。前者如公路、铁路、水厂和废水处理、供电系统和港口等,具有自然垄断性质,可以“使用者付费”;后者如教育、医疗、养老等公共服务设施建设,或难以实行个人付费,或个人不愿付费,从而需由社会承担。而无论是经济基础设施还是社会基础设施,都具有较高的初始资本投入、较长的建设时期和资产生命期等特点,在这些领域,市场难以发挥应有的作用,政府也力不从心。
  因此,需要通过PPP模式,让市场和政府都能更好发挥作用。
  平等合作 风险共担
  那么,政府和社会资本之间,应该是怎样的关系呢?乔宝云认为,在PPP模式中,社会资本和政府部门两个合作主体的平等非常重要。如果政府很强势,随时毁约,这样的PPP模式不可能成功,只有具备非常好的政府治理状况和非常好的契约精神,PPP模式才能成功。
  同时,客体的平等也很重要。PPP是个市场,项目必须对所有投资者公开,这样才能保证PPP模式发挥市场的性质,否则就会变味。这就需要一个独立的市场监管机制,政府必须明确自己的功能,并且建立合适的制度框架,对“运动员”和“裁判员”这两个主体进行分离。
  有了平等合作的基础,政府和社会资本该如何分担风险?“欧盟系统认为,风险必须分摊到社会资本上。如果分摊得好,政府债务就能得以解决。”亚洲城市发展中心PPP专家、马德里理工大学教授VicenteAlcaraz先容说,“从实践来看,这个标准取得了很高的效率,因为社会资本比政府更善于管理风险。”
  然而,乔宝云对此却有不同看法,他表示,PPP不是单纯地将风险转移到社会资本上,而是利用政府和市场不同的优势来处理各自不同的风险。因此,所谓的风险转移,其实是优化风险管理,把政府、市场的风险和利益联系起来,而不是政府单纯让利。社会资本只要愿意承担风险,就可以从PPP模式中得到好处。只有这样,才能保证合理的风险转移。
  在财政部金融司巡视员刘健看来,PPP模式作为一种长期合作关系,不仅仅是一种融资机制,更是一种管理机制、合作机制。推广运用PPP模式应坚持“市场运作、平等协商、风险分担、互利共赢”,既要使社会资本获得合理回报,又要保证公共利益最大化。“PPP不是一场婚礼,而是一桩婚姻。”孟春如此总结PPP合作双方的关系。
  建立制度 财政应担起责任
  由于PPP项目运作周期长,“跨越”多届政府,单靠政府承诺难以解除私人部门“后顾之忧”,需要在制度上提供保障。作为一项体制创新,既要坚持试点探索的试错法,又要高度重视顶层设计。对此,财政部按照“法律规范+政策引导+实施细则”的制度框架,着力构建了包括“PPP通知”“操作指南(或称PPP手册)”“合同指南”以及“PPP采购办法”“PPP财政承受能力论证指引”在内的PPP制度规范体系。
  除此之外,政府,尤其是财政还要做些什么?对此,与会专家们纷纷提出了各自的建议。
  在世界银行中国代表处首席经济学家吴卓瑾看来,建立PPP制度框架要考虑三个重要元素,即法律约束、行政管理和预算管理。“究竟哪个元素适合中国?这就必须明确两个目标,一是能否带来竞争和效率,二是能否保证问责制和合同的履行。只有将这两个目标弄清楚,才能知道什么样的元素最适合中国。”她说。“中国有强有力的地方政府。在省级层面,相应投融资体制应该怎样来做?在整个决策过程中,如何进行项目实施?这都是财政部门要思考的问题。”AdolfoGuerrero说。而对于整个政府而言,还需要对各部门的职责进行统一协调,推进法律法规的整合,减少审批流程,以此赢得社会资本的信任,从而保证PPP的实行。
  乔宝云则认为,在PPP模式中必须考虑项目的性价比。在短时间里,财政部门应当仁不让地从质和量上保证物有所值,而从长期来看,财政部门要承担起建立机制的职责,确保通过机制实现物有所值。
  实际上,对于如何建立PPP制度框架,财政部已经有了通盘考虑,确保在PPP项目全生命周期履行好各项财政管理职能。刘健先容了这一框架设计的五个要点:一是确保项目选择的适当性。明确要采用国际上通用的物有所值评价方法,保证PPP模式下项目全生命周期成本低于传统政府投资模式的成本。二是确保交易结构的合理性。按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则合理分配项目风险,按照“激励相容”的原则设计合同条款,实现责、权、利对等。三是确保合作伙伴选择的竞争性。依托政府采购信息平台,综合公开招标和竞争性谈判两种方式的优点,创新竞争性磋商的政府采购方式,择优引入信誉好、有实力的运营商。四是确保财政中长期的可持续性。要求PPP项目实施必须通过财政承受能力论证,将政府对PPP项目财政支出纳入年度预算和中期财政规划,保证政府能够履行合同支付责任,避免产生中长期财政风险。五是确保项目实施的公开性。要求依法公开披露PPP项目实施的相关信息,切实保障公众知情权,接受社会监督,减少暗箱操作带来的各种违法违规行为。(中国财经报 贺斌)


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